Een ontgoocheling: Oosterweel en het toekomstverbond

Na jarenlange strijd tekenden de Antwerpse actiegroepen en de Vlaamse Overheid op 15 maart 2017 een toekomstverbond (website, tekst). Het was een beloftevol akkoord. Ik keek met veel belangstelling naar de gedeelde, ambitieuze doelstelling om een modal share van 50-50 te halen tegen 2030. Binnen een goede tien jaar zou de helft van het vervoer in de Antwerpse regio te voet, per fiets of met het openbaar vervoer plaatsvinden. De andere helft zou met de wagen rijden.

Het toekomstverbond was een breuk in een dossier met een lange geschiedenis. Gedurende de tien jaar van actie en reactie, hadden actiegroepen en overheden heel veel oplossingen aangebracht. En iedereen dacht ook: mijn kind, mooi kind. Deze impasse zou het toekomstverbond nu eindelijk doorbreken. Op basis van gedegen studiewerk zouden we de Oosterweelprojecten van zowel actiegroepen als overheid kunnen beoordelen met die ene vraag in de hand: “dragen de oplossingen bij tot het doel van een modal share van 50-50?”

Hoe evident dit ook mag lijken; deze gang van zaken is in Vlaanderen niet vanzelfsprekend. We voeren te weinig beleid op doelstellingen en te veel op routine. Beleid wordt te vaak gevormd door de oplossingen waar een beleidssector vertrouwd mee is en niet door de oplossingen die het meest kosteneffectief zijn. Deze keer zou het anders zijn.

Ook rond de tijd van het toekomstverbond werkte ik met Eva Wolf aan de conclusies van een boek over Oosterweel. Als titel voor het boek kozen we voor De Waarde van Weerstand. Conflict is goed, stelden we, want dat maakt projecten beter. Dat geldt echter alleen wanneer het conflict over de inhoud gaat. Conflicten over processen kunnen we best vermijden, tenzij we het proces zelf willen bevragen. Relationele conflicten tussen mensen zijn uit den boze. Daar is geen goede kant aan. Een inhoudelijk debat kan je maar bouwen op goede processen en respectvolle intermenselijke relaties. Conflictescalatie betekent dat je van de conflictpyramide rolt.

Oosterweel was geëscaleerd, maar met het toekomstverbond leek het tij gekeerd. We schreven dan ook een hoopvolle conclusie:

“Het eerste Oosterweelproject werd door de ruimtelijk planner George Allaert middeleeuws genoemd: een autogericht mobiliteitsproject met nauwelijks aandacht voor de leefbaarheid van de stad. Dankzij de democratische kwaliteit van ons politiek systeem is dat project sterk verbeterd. Het project dat de overkappingsintendant nu uitwerkt met de overheid en de actiegroepen krijgt veel lof. Beter voor leefbaarheid én mobiliteit. Dat we staan waar we nu staan is een overwinning van de democratie, en geen nederlaag.”

Ook vandaag zien velen het toekomstverbond en het werk van de intendant als een succesverhaal. Zelf ben ik intussen wat ontnuchterd. Een kritische reflectie dringt zich op.

Voor u verderleest nog even deze disclaimer. Vroeger was het niet beter. Ik heb meer vertrouwen in een participatief beleidsproces zoals de intendant en het toekomstverbond dit nastreven, dan in de nachtelijke vergaderingen aan het Martelarenplein waarbij de onderhandelaar met het langste uithoudingsvermogen, aan het langste eind trekt. Maar we zijn nog niet waar we moeten zijn. Nog lang niet.

In deze blog toets ik twee jaar toekomstverbond aan de pyramide van conflictbeheersing - of beter - van beheerst conflict. Mijn inschatting in het kort. De relaties zijn beter, het proces is iets beter; maar nog lang niet goed, het project is minder slecht; maar nog steeds slecht.

De relaties: beter

Het toekomstverbond was voor veel mensen wat Engelsen zo mooi een leap of faith noemen. Vooral voor de actiegroepen, want zij gaven een hardbevochten positie op. De auditeur van de Raad van State had de goedkeuring van het Ruimtelijk Uitvoeringsplan voor de Oosterweelverbinding op de helling gezet. Dit advies versterkte de positie van de actiegroepen enorm. Als onderdeel van het toekomstverbond trokken ze hun klacht bij de Raad van State in.

De relaties tussen de hoofdrolspelers zijn beter nu. In de Werkgemeenschap zijn er verschillende werkgroepen met veel interactie. De intendant brengt mensen samen. De lijnen tussen stadsbestuur, BAM, Vlaamse Overheid en actiegroepen zijn kort(er).

De betere relaties werden bezegeld op de 26ste bijeenkomst van de actiegroepen op februari 2019. CEO Leo Hellemans gaf een bijna Messiaanse speech over samenwerking en gedeeld eigenaarschap. De BAM op een Horta avond. Ik zag het niet gebeuren toen Raf Suys nog aan de knoppen zat. BAM is trouwens van naam veranderd en heet nu Lantis. Dat staat voor Leefbaar Antwerpen door Innovatie en Samenwerking.

Het proces: wel wat beter, nog lang niet goed

Dit brengt me tot de tweede vraag. Worden op die betere relaties ook goede beleidsprocessen gebouwd? Hier is het antwoord genuanceerd. Het toekomstverbond is vernieuwend, maar de beloftevolle start zet zich moeizaam door.

Een beloftevolle start

Drie elementen uit het toekomstverbond zijn nieuw.

  1. Het toekomstverbond is gebaseerd op een gedeelde doelstelling (een modal share 50-50 tegen 2030). Het is geen vage doelstelling waar je niet tegen kàn zijn. Het is ook geen doelstelling in de verre toekomst. Ze is specifiek, meetbaar, actiegericht, en tijdsgebonden. Zo hebben we onze doelstellingen graag.
  2. Het toekomstverbond heeft veel aandacht voor het proces van beleidsontwikkeling. Een doelstelling is één ding. Je moet ook vastleggen hoe je het beleid zal ontwerpen. De intendant heeft veel middelen gekregen om het proces te begeleiden.
  3. Het akkoord is het eerste akkoord van de overheid met actiegroepen. Het weerspiegelt een vernieuwing van het middenveld. We hebben een lange traditie van akkoorden tussen overheid en sociale partners. Sinds enkele decennia zitten ook milieuverenigingen, vredesbeweging, en NGO’s rond tafel. Met het toekomstverbond komen nieuwe maatschappelijke actoren in beeld.

Maar er zijn ook kritieke punten. De principes van open, doelgerichte beleidsvorming worden nog altijd niet gerespecteerd.

De compromislogica neemt het over van de beleidslogica.

Ten eerste, het toekomstverbond heeft een beleidsdoelstelling, maar is ook een compromis. De dag na het toekomstverbond schrijft De Standaard.

“Dit akkoord valt gemakkelijk als een compromis uit te leggen: een Oosterweel light ligt tussen wat de actiegroepen wilden (geen Oosterweel) en wat de overheid wou (een mastodont van een verkeerscomplex). De files zijn opgelost, wat de overheid wil, maar het doorgaand verkeer blijft wel weg van het huidige ringtracé, zoals de actiegroepen willen. Ze krijgen er een overkapping bovenop.” DS 16/03/2017

Actiegroepen en overheid ontkenden in alle toonaarden dat het verbond een compromis was. Maar toch. Het toekomstverbond legt een doelstelling vast, maar meteen ook dat de Oosterweelverbinding en de overkapping de oplossingen zijn.

Elk compromis is onvolledig. Ook het toekomstverbond. Enkele prangende vragen bleven onopgelost en hingen als een zwaard van Damocles boven het proces. Hoe light is light? Hoe volledig is de volledige overkapping? Hoe zal het verkeerssysteem eruit zien?

Nadat het compromis was gesloten, kon het proces twee kanten op. Mijn hoop was dat alle actoren de doelstelling om in 2030 in de Antwerpse regio tot een modal shift van 50 - 50 te komen zouden omzetten in een integrale visie, inbegrepen een geïntegreerd plan voor de hele Antwerpse ring.

Er is een andere weg gekozen. In plaats van een geïntegreerd plan, heeft men het project in stukken gekapt. De Oosterweelverbinding is losgehaakt van het Routeplan 2030. Vervolgens heeft de BAM volop doorgewerkt aan een Oosterweel heavy. Actiegroepen zijn vervolgens meegegaan in rondes van onderhandelen en compromisvorming over opritten, rijstroken en stukjes overkapping.

De compromislogica blijft overheersen, terwijl je met een goede doelstelling geen compromis nodig hebt. Bestudeer, open en transparant, welke maatregelen het best bijdragen tot de 50-50 doelstelling in 2030 en de leefbaarheid. We willen een maximaal effect, met zo min mogeljk investeringen van publieke middelen.

Transparantie kan beter

Ten tweede, het toekomstverbond is te weinig transparant. Er is heel veel geparticipeerd en er zijn verschillende mooie websites. Zelf volg ik het proces met veel interesse maar van de zijlijn. Ik vind cruciale informatie niet terug. Een belangrijke studie door TRACTEBEL over de inpasbaarheid van plannen van Ringland is niet downloadbaar. Waarom niet? Waarom zet BAM dit en ander studiewerk niet gewoon online?

Op de Horta avond vraagt Leo Hellemans aan het publiek om steun voor het project, steun voor de studies en steun voor de bouwvergunning. Ik voel me niet aangesproken. Ik steun alleen beleid dat middelen kosteneffectief inzet om een doel te bereiken. Ik steun ook geen studies. Ik wil vooral weten met welke assumpties studies werken en hoe degelijk ze zijn gevoerd.

Rommelige timing

Ten derde is de timing rommelig. Het milieueffectenrapport is nog niet afgerond, er moet nog een openbaar onderzoek plaatsvinden, en er is nog geen bouwvergunning. Toch is BAM al volop aan het onderhandelen met aannemers om van hen een BAFO (Best and Final Offer) te krijgen. Er worden ook al voorbereidende werken uitgevoerd.

Stel nu dat de project MER alternatieve oplossingen hoger scoort, kan het project dan nog veranderen? In het verleden hadden we al slechte ervaringen met de BAFO en design sign off van Noriant, ook gesloten voor de bouwvergunning en de project MER. Toen het project niet kon doorgaan, heeft de BAM, en dus de Vlaamse belastingbetaler, 37,19 miljoen euro betaald om onder het contract uit te geraken. De vraag is hoeveel marge er nog is na de oplevering van de studies voor de project MER als er al een ontwerp van bouwaanvraag en een contract klaar ligt.

De Vlaamse overheid heeft met het decreet complexe projecten trouwens een mooie proceslogica uitgetekend. In een eerste fase wordt er breed verkend. In de fasen die volgen wordt de scope verengd.

Na het toekomstverbond had er ook bij Oosterweel een nieuwe verkennings- of onderzoeksfase moeten komen. Dat zou trouwens ook in de geest van het advies van de Raad van State zijn. Helaas is dit is nooit gebeurd. De ingenieurs van de BAM dachten dat ze nu eindelijk ‘hun’ Oosterweel heavy konden bouwen. In het toekomsteverbond stond iets anders.

In een andere blog schreef ik dat Brussel de fouten van Antwerpen leek te maken bij de heraanleg van de RO. Nu lijkt het dat ook Antwerpen de fouten van Antwerpen maakt. In Brussel hebben ze intussen een stapje terug gezet en bekijkt men in een plan MER wél verschillende oplossingen. Misschien komt Brussel wel uit het Antwerpse wiel.

Het project: minder slecht, maar nog steeds niet goed

Relaties zijn beter, maar het proces is nog steeds niet goed. Dat is ook te zien aan het project zelf. De inhoud van het Oosterweelproject baart me grote zorgen. De Lange Wapper was een slecht project. De groei van het Eilandje als nieuw Antwerps stadsdeel voor duizenden bewoners was niet mogelijk met een fly-over van 8 rijvakken in de achtertuin. Het Lange Wapperproject verankerde ook al het doorgaand verkeer op de Antwerpse ring midden in de stad. De Oosterweelverbinding is vandaag iets beter, maar nog steeds niet goed.

De modal share doelstelling van 50-50 wordt niet doorgerekend

Als je een modal share doelstelling van 50-50 formuleert tegen 2030, dan lijkt het me logisch dat je uitrekent hoeveel rijstroken je nodig hebt als 50% van het verkeer in de auto zit en 50% in duurzame verkeersmodi. Ik vrees dat dit niet gebeurd is. Althans, ik vind geen studiewerk terug.

Op de Horta avond sprak Manu Claeys van een berekening die uitgaat van een 60-40 in 2025. Dat is geen 50-50 in 2030. Het verschil is niet triviaal. Die 10% verschil leidt tot een overdimensionering van de Oosterweel. Teveel rijstroken zijn niet alleen duur en schadelijk voor de gezondheid; ze ondergraven het beleid dat je wil nastreven. Enkele argumenten op een rijtje.

  • Méér rijstroken betekent méér autoverkeer. Weinig mobiliteitsexperts die dat tegenspreken. Méér autoverkeer betekent trouwens ook méér sluipverkeer. Een artikel van De Correspondent vat de stand van de wetenschap goed samen. De les uit dit studiewerk is eigenlijk dat je files niet kan oplossen met meer wegen. Het is alsof iemand obesitas oplost door de broeksriem wat te lossen (cit. Lewis Mumford). Je kan wél de bestaande capaciteit veiliger maken. De files zijn dan niet weg, maar wel voorspelbaar.

  • Méér rijstroken betekent méér investeringen. De Oosterweelverbinding is duur en complex. Het hart van een ingenieur gaat er ongetwijfeld sneller van kloppen. “We komen hiermee op National Geographic”: liet BAM CEO Leo Hellemans zich ontvallen. Die professionele trots is mooi, maar complexiteit is ook een recept voor kostenoverschrijdingen. Daarom: Hoe eenvoudiger de infrastructuur, hoe beter.

  • Méér rijstroken betekent minder overkappen. Een bredere overspanning vraagt exponentieel meer ijzer en beton in de kap. Dat is zo als je een veranda bouwt, dat is ook zo als je een snelweg bouwt. De overkappingen die vandaag beslist zijn door de intendant, zijn doekjes voor het bloeden.

De overkappingsprojecten zijn nog heel beperkt

Visualisaties uit de stukken aan de Vlaamse regering geven aan wat de eerste overkappingen betekenen. Het gaat om de groene strookjes in de eerste figuur (Rivierenhof en Sportpaleis). Een ecoduct voor mensjes eigenlijk. In de tweede figuur (Luchtbal-Merksem) is de kap wat groter, maar wel een kaas met gaten. Dit is wat we binnen tien jaar mogen verwachten. Kwaliteitsvolle publieke ruimte wordt dit niet.

Voor mij waren deze plaatjes alvast een reality check. Men spiegelt een volledige overkapping voor. Maar kan dat wel? Wordt dat onderzocht? En moeten we dat niet eerst weten, voordat we al volop rijstroken beginnen te bouwen? Ik weet het, de kapjes zijn maar het begin. Maar weten we zeker dat de rest van de kap kan volgen binnen een redelijke termijn? Ik denk dat veel burgers dat willen weten.

Beslissingen zijn onduidelijk

Intussen komen er heel dubbele signalen. Op een Horta avond legt Manu Claeys van Straten-Generaal uit dat het aantal rijstroken wordt gereduceerd. Op de website van BAM staat (dd. 18/04/19) nog steeds het betonnen monster van de Hollandse knoop aan het sportpaleis, met 22 rijstroken (zonder pechstroken) (zie figuur). Peter Vermeulen van Ringland vertelt op de Horta dat het gescheiden verkeerssysteem verworven is. Dat staat ook in het persbericht van BAM. Een maand later lees ik in de Gazet Van Antwerpen dat ook het gescheiden verkeerssysteem niet meegenomen wordt.

Voor Antwerpen doemt er een donker scenario op; heel veel beton, files die niet opgelost zullen zijn, en verkeer dat de volgende 15 à 20 jaar vastgeklikt wordt op de Antwerpse ring (totdat, misschien, de A102 en het Haventracé af zijn). Andere Vlaamse steden kijken soms met jaloezie naar al dat geld voor Antwerpen. Het is lang niet zeker dat de stadsbewoners veel plezier aan zullen beleven aan dat geld.

Goedkope oplossingen worden niet overwogen

Misschien kunnen we al heel wat bereiken met goedkopere maatregelen. Ik volg het Oosterweel nu al een dikke tien jaar, maar enkele dingen begrijp ik oprecht niet.

  • Waarom voeren we geen 70 per uur in op de ring? Er zullen minder en minder zware ongevallen zijn. De capaciteit van de weg neemt toe. De uitstoot en de geluidsoverlast neemt af en op die 10 km ring is het tijdsverlies verwaarloosbaar. En wat meer is: het kost niets. Gewoon ’s morgens het dynamisch scherm op 70 km/u zetten. Waarom probeert het Agentschap Wegen en Verkeer dat zelfs niet? Op de A12 kan het wel.

  • Waarom beginnen we nu al niet met tolsturing? Tol op de tunnels is essentieel om het verkeer te sturen. Als de Kennedytunnel gratis blijft, dan loopt alles zeker vast. Waarom wachten we op de nieuwe infrastructuur? We kunnen nu toch al sturen richting Liefkenshoek? Er is nog een voordeel. Er komen alvast wat centen binnen.

  • Waarom niet eerst het haventracé en A102 bouwen? Het haventracé ligt in de haven en kan zonder al te veel intrusie in de leefomgeving gebouwd worden. De A102 volgt een reservatiestrook die nog open is. Beide projecten zijn minder complex dan de Oosterweelverbinding en laten toe om het verkeer om te leiden als we aan de ring zelf beginnen. Waarom niet eerst die projecten? En als het dan nog nodig is; de Oosterweelverbinding.

Waar voor ons geld?

Tot slot nog die ene, fundamentele vraag die we na het toekomstverbond niet meer stellen. Moeten we de Oosterweelverbinding wel bouwen? Ik weet het: het schip heeft de haven verlaten en zal niet meer terugkeren. De belangen zijn ingesleten, de vermoeidheid zit in het dossier. En het ging toch allemaal goed met de intendant. Maar toch!

BAM raamt de werken voor de Oosterweelverbinding nu op 2,8 miljard euro (excl. BTW). Dat is zonder overkappingen en zonder de werken op de linkeroever. Dat zijn bedragen die doen duizelen, dus laten we het wat concreter maken. Voor 5,5km snelweg komt dat neer op een half miljoen euro per meter. De totale kostprijs is het equivalent van 350 nieuwe scholen (incl. onderhoud voor 30 jaar) of ongeveer 11 200 sociale woningen. Zijn we zeker dat een snelweg de beste besteding is?

Ja, maar de economie! Toch even een gedachtenexperiment. Stel dat we die 2,8 miljard investeren in het technisch en beroepsonderwijs. We bouwen topinfrastructuur, we richten de modernste ateliers in, en we investeren in duaal leren met het bedrijfsleven. Ik ben er zeker van dat de economische return groter zal zijn dan die van de Oosterweelverbinding. Het bedrijfsleven schreeuwt immers om technische profielen. In plaats van de Antwerpse technische scholen te betrekken bij de Oosterweelwerf, zouden we ook gewoon direct kunnen investeren in scholen.

Zelfs al houden we het op mobiliteit. Als je vandaag 3 miljard mag spenderen om een mobiliteits- en leefbaarheidsprobleem op te lossen, dan bouw je geen nieuwe snelweg. Brent Todorian, een wereldautoriteit in de verkeerskunde, maakt een scherpe analyse van ons land.

“Wat mij in België opvalt, is dat er enorm veel snelwegen zijn. Meer dan in de meeste andere landen ter wereld. Dat is een treurige erfenis uit de jaren zestig. Veel van die snelwegen lopen tot vlakbij en zelfs tot in de stad. Zolang je dat als stad tolereert, zal de toevloed van auto’s naar je centrum blijven komen. Daarom moet je die snelweg van de stad weghalen. In Vancouver, waar ik vandaan kom, houdt de snelweg kilometers buiten de stad al op. Vanaf daar moeten automobilisten een gewone weg gebruiken om de stad te bereiken, of beter nog voor alternatief vervoer kiezen. Het zal sommigen misschien verbazen, maar daardoor raken mensen vlotter op hun bestemming en zijn er veel minder files”

Wat doen wij? We leggen er nog een snelweg bij. In de stad. We kunnen proberen de schade te beperken om de stad leefbaar te houden. Maar zoals mobiliteitsexpert Kris Peeters het stelt; leefbaarheid als criterium legt de lat laag. Wat zou je denken als iemand zijn huwelijk “leefbaar” noemt? Zou je een vakantiehuis huren dat “leefbaar” is? Moet het niet gewoonweg “goed” zijn?

Grote trends

De Oosterweelverbinding is een beleidsidee uit 1995. Vandaag is er veel veranderd en aan het veranderen. Een greep uit het nieuws.

“We hebben de ambitie om het aandeel spoor tegen 2030 te verhogen van 7 naar 15 procent en de binnenvaart van 38 naar 42 procent. Voor de 43 procent vrachtwagens die overblijven, hebben we oplossingen. Ze uit de spits halen en verleggen naar de nacht bijvoorbeeld. DS 29/03/19 “

  • En ooit zal men toch ook het gunstregime van de bedrijfswagens onder handen nemen.

Tel al die evoluties op en de troon van koning auto zou wel eens kunnen wankelen. Dit heeft gevolgen voor het Oosterweelproject. Als de voorkeur voor de automobiliteit verdwijnt, bouwen we dure, lege rijstroken. Als de voorkeur voor de automobilteit intact blijft, dan zorgt het aanzuigeffect voor nieuw verkeer en files die even lang zijn als vandaag. In beide gevallen geldt: de Oosterweelverbinding is geen toekomstgericht project.

De geest van Brialmont

In Antwerpen zijn we niet aan ons proefstuk toe. In de tweede helft van de 19de eeuw was er in Antwerpen veel protest tegen de bouw van de stedelijke vesting door Luitenant-Generaal Brialmont op exact dezelfde plaats waar nu de Ring ligt. Het protest kreeg veel rugwind. Antwerpen dreigde zelfs met een onafhankelijkheidsverklaring. De militaire overheid zette echter door. Tien jaar later was de omwalling klaar.

Helaas voor Brialmont, was ook de technologie geëvolueerd. De Duitse kanonnen van Bismarck konden nu zeven kilometer ver schieten. De obussen zouden vlot over de Antwerpse vesting vliegen. Om een goede defensie te zijn, lag de omwalling veel te dicht bij de stad. In 1906 werd de vesting definitief gedemilitariseerd. Wie vertelt de Brialmont van vandaag dat de wereld veranderd is?

Tot slot

Het toekomstverbond, met wat ik er nu van zie, is voor mij een ontgoocheling. Ik had meer verwacht. Mijn indruk is dat de knoop niet zozeer bij de politici en de actiegroepen ligt. Ik denk dat er twee jaar geleden een oprechte wil was om op een andere manier aan beleidsvorming te doen. Vooral de wegenadministraties en de BAM - de nieuwe, maar zeker ook de oude BAM - willen of kunnen niet mee, lijkt me.

Ergens valt dat zelfs te begrijpen. BAM is een organisatie van ingenieurs die jaren van hun professionele leven geïnvesteerd hebben in het uittekenen van wat ingenieurstechnisch misschien best knap werk is. Maar ook een organisatie met ingenieurs moet zich kunnen aanpassen aan nieuwe inzichten (vaak uit andere disciplines) en nieuwe politiek-maatschappelijke keuzes.

Ik schrijf deze blog met lood in de schoenen. Ik had graag een goed project zien verschijnen uit het as van de Lange Wapper. Dat goed project zie ik nog niet. Met het toekomstverbond stonden de sterren goed. Ik heb ook veel respect voor de mensen die hebben geparticipeerd, ontworpen, en overlegd. Voor burgers, politici, ambtenaren en experts. Ik dicht niemand slechte bedoelingen toe. Maar wat ik nu op tafel zie liggen, is niet toekomstgericht. En omdat het toch al gauw over enkele miljarden euro’s gaat, moet kritiek kunnen. Ook op het toekomstverbond.

Wouter Van Dooren

Related